Kommunale Finanzen und kommunale Haushaltswirtschaft - Grundlagen

(Stand Februar 2016) Erstellt von Dr. Gerd Rudel und Peter Gack.

Stark gekürzter Auszug aus der Broschüre "Kommunale Politik gestalten"

Die Kommunen haben eine Vielzahl von Aufgaben zu erfüllen, die in irgendeiner Form auch finanziert werden müssen. Hierzu haben die Kommunen verschiedene Einnahmemöglichkeiten, die sie allerdings nur eingeschränkt selbst beeinflussen können.

Die Einnahmequellen der bayerischen Kommunen im Einzelnen:
Einnahmen aus Anteilen an Bundes- und Landessteuern, die die Kommunen zu einem gewissen Prozentsatz zugewiesen bekommen (z.B. Anteile an der Einkommenssteuer, Anteile an der Umsatzsteuer),
eigene Steuern, also Steuern, die die Gemeinden selbst erheben können (v. a. Gewerbe- und Grundsteuer, aber auch Hundesteuer oder Zweitwohnungssteuer),
Gebühren, also Entgelte für die Benutzung kommunaler Einrichtungen,
Beiträge, also von den BürgerInnen erhobene Anteile an den Baukosten, z.B. Erschließungsbeiträge für Straßen(aus)baumaßnahmen, Wasserleitungen oder Abwasserkanäle, aber auch für besondere Zwecke oder Einrichtungen (Fremdenverkehrs- oder Kurbeitrag),
Zuschüsse, also Finanzzuweisungen (frei oder zweckgebunden) von Bund und Land (z.B. die alljährlichen Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs),
Umlagen von einer kommunalen Ebene zur nächsthöheren (Kreis- bzw. Bezirksumlage),

Kredite, sonstige Einnahmen etwa aus Mieten, Verkäufen, Verpachtungen, Kapitalbeteiligungen oder Zinsen, Gewinnanteile Kommunaler Unternehmen, Konzessionsabgabe, Spenden und Nachlässen.

Alles in allem ist und bleibt die finanzielle Lage der Kommunen äußerst angespannt, wenngleich es große (regionale) Unterschiede und manche Gemeinden nicht wissen, was sie mit ihren vielen Einnahmen sinnvolles anstellen sollen. Unter Strich gab es in den vergangenen Jahren bei den deutschen Kommunen ein Finanzierungsdefizit, d.h. die Städte und Gemeinden mussten auf Pump leben, was die Aufnahme von hohen Kassenkrediten zur Folge hatte und zur Vernachlässigung der Instandhaltung der kommunalen Infrastruktur (Schulen, Straßen) führte.

Zahlen zum Finanzierungssaldo finden sich unter Statista

Zahlen zum geschätzten Investitonsbedarf der Kommunen finden sich ebenfalls unter Statista.
Wer sich aktuell und umfassend über die Lage derGemeindefinanzen informieren will, dem sei der in der Regel jährlich in der Zeitschrift "der städtetag" erscheinende Gemeindefinanzbericht empfohlen. http://www.staedtetag.de/

Wie unterschiedlich die finanzielle Situation einer Kommune im Einzelnen auch immer sein mag, so steht doch eines fest: Haushalts- und finanzpolitische Fragen rücken immer mehr in den Mittelpunkt kommunalpolitischer Diskussionen und damit auch ins Zentrum des öffentlichen Interesses. „Streichkonzerte“ und „Rotstift-Aktionen“ prägen vielerorts die politische Landschaft. Die Einschränkung kommunaler Dienstleistungen, Personalabbau, ein Zurückfahren kommunaler Investitionen oder die Privatisierung kommunaler Unternehmen stehen im Zuge solcher Sparwellen immer wieder zur Debatte (siehe dazu ausführlich unter III.5.).

Wer ökologisch und sozial orientierte Politik trotz knapper Kassen durchsetzen will, muss sich für solche Debatten mit guten Argumenten wappnen. Die genaue Kenntnis des kommunalen Haushaltsrechts ist dafür eine unabdingbare Voraussetzung.

Der Kommunale Haushalt
Der kommunale Haushalt ist die finanzielle Grundlage des kommunalpolitischen Handelns in einer Stadt, einer Gemeinde, einem Landkreis oder einem Bezirk für jeweils ein Jahr. Im Haushalt wird festgeschrieben, was die Kommune im nächsten Jahr tun und wofür sie Geld ausgeben will. Was bei den Haushaltsberatungen nicht als Ansatz im Plan untergebracht worden ist, hat als Sachbeschluss kaum Chancen. Denn wer nach Verabschiedung des Etats kostenwirksame Anträge stellt, muss gleichzeitig einen Deckungsvorschlag machen. Im Haushalt wird also der politische Kurs der Gemeinde für das kommende Jahr festgelegt. Die politische Bedeutung dieses Zahlenwerks ist enorm. Dementsprechend intensiv sollte die politisch.

Rechtsgrundlagen finden sich in der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) in den Art. 61 ff.

BayerischeKommunale HaushaltsVerordnung

und in den Kommunalen Haushaltsverordnungen Doppik (KommHV-Doppik) bzw. Kameralistik (KommHV-Kameralistik)

Bezüglich der Haushaltssystematik ist es in Bayern möglich zwischen der traditionellen Kameralistik oder der Doppik (Doppelte Buchführung in Konten) zu wählen. Während es in den meisten anderen Bundesländern diese Wahlmöglichkeit nicht (mehr) gibt, sondern die Doppik einheitlich als Rechnungswesen für alle Kommunen vorgeschrieben ist, ist Bayern eines der wenigen Bundesländer, die ihren Kommunen hier (noch) die Wahlmöglichkeit lässt.

Deine Auseinandersetzung über die Vor- und Nachteile der unterschiedliche Rechnungssystemen findet sich u.a. im Buch „Kassensturz - Gemeindefinanzen und Haushaltspolitik vor Ort“, erschienen im AKP-Verlag 

a. Der Kameralhaushalt
Der Haushaltsplan im kameralen System ist gegliedert in den Verwaltungshaushalt (VWH) und in den Vermögenshaushalt (VMH). Dabei werden über den VWH die laufenden Geschäfte der Verwaltung abgewickelt (z.B. Personalkosten, Dienstreisen, Telefongebühren, Bürobedarf, Bücher und Zeitschriften, aber auch der laufende Bauunterhalt). Im VMH sind dagegen die Investitionsvorhaben der Kommune aufgelistet, so z.B. die Anschaffung von Büroeinrichtungen oder Dienstwagen, der Bau von Straßen oder öffentlichen Gebäuden, der Kauf von Kapitalbeteiligungen an Unternehmen und die Tilgung von Schulden. Einnahmen des VWH, die zur Deckung der Ausgaben des VWH nicht benötigt werden, werden dem VMH zugeführt (Zuführung vom VWH in den VMH). Gesetzlich vorgeschrieben ist eine Pflichtzuführung vom Verwaltungs- an den Vermögenshaushalt mindestens in der Höhe der anstehenden Schuldentilgung. Damit wird verhindert, dass zur Tilgung von Krediten neue Schulden gemacht werden. Je größer die über diesen Pflichtbetrag hinausgehende Zuführung (die sog. „freie Spitze“) ist, desto besser ist die Finanzlage der Kommune. Die Zuführung vom VWH zum VMH ist im Kameralhaushalt eines der wichtigsten Kriterien für die Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit einer Gemeinde. Eine hohe „freie Spitze“ bedeutet: Die Gemeinde kann einen wesentlichen Teil ihrer Investitionen aus eigener Kraft, aus eigenen Einnahmen finanzieren und ist nur zu einem geringen Teil auf Zuschüsse oder gar Kredite angewiesen. Wenn die „freie Spitze“ gering oder gar nicht vorhanden ist, wenn sogar die Pflichtzuführung nicht erwirtschaftet werden kann, dann geht es der Kommune finanziell schlecht. Ein noch schlimmeres Alarmsignal für die Finanzlage der Gemeinde ist es, wenn eine Zuführung in umgekehrter Richtung, also vom VMH zum VWH, notwendig ist. Dies ist in Ausnahmefällen zulässig, wenn der Haushaltsausgleich im VWH auch nach Ausschöpfung aller anderen Einnahmequellen nicht möglich ist. Dazu müssen allerdings die Rücklage angegriffen oder Vermögenswerte veräußert werden.

Sowohl der VWH als auch der VMH sind zur besseren Übersichtlichkeit in eine horizontale und in eine vertikale Struktur untergliedert. So ist der Plan insgesamt in sogenannte Einzelpläne (0-9) untergliedert, deren Inhalt sich nach den verschiedenen kommunalen Aufgabenbereichen orientiert (z.B. „Allgemeine Verwaltung“, „Öffentliche Sicherheit und Ordnung“, „Schulen“ usw.) und die wiederum in einzelne Abschnitte und Unterabschnitte unterteil sind (z.B. „Feuerwehr“ oder „Gemeindestraßen“) Diese horizontale Gliederung, die sich an den verschiedenen kommunalen Aufgabenbereichen orientiert, wird ergänzt durch eine sogenannte vertikale Gliederung. Jeder Abschnitt bzw. Unterabschnitt ist auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite in einzelne Einnahmen- bzw. Ausgabengruppen unterteilt, die den jeweiligen Entstehungsgrund der Einnahmen bzw. den Einzelzweck der Ausgaben widerspiegeln (z.B. „Steuereinnahmen“, „Personalausgaben“). Aus der Verbindung der vertikalen und der horizontalen Gliederung ergibt sich die konkrete Haushaltsstelle, unter der eine bestimmte Einnahme oder Ausgabe zu finden ist.

b. Der doppische Haushalt
Der doppische Haushalt besteht im Wesentlichen aus insgesamt mindestens drei Rechenwerken, nämlich dem Ergebnishaushalt, dem Finanzhaushalt und der Vermögensrechnung (Bilanz).

Die Doppik bietet wegen der Vermögenserfassung in der Bilanz im Gegensatz zur Kameralistik einen jederzeitigen Überblick über die Vermögenslage und den Schuldenstand der Kommune. Alle Vorgänge, die Vermögenswerte und Schulden verändern, werden systematisch aufgezeichnet, so dass man feststellen kann, ob insgesamt ein Vermögensverzehr oder ein Vermögensaufbau in der Kommune erfolgt.

Der Ergebnishaushalt(Ergebnisrechnung und Ergebnisplan) in der Kommune ist in etwa vergleichbar mit der Gewinn- und Verlustrechnung der kaufmännischen Buchführung. Er enthält alle Aufwendungen und Erträge des Haushaltsjahrs und dokumentiert deren Art, Höhe und Herkunft. Aus der Ergebnisrechnung lassen sich die Quellen und Ursachen des Ressourcenaufkommens und des Ressourcenverbrauchs ersehen. Unter dem Strich steht dann das Jahresergebnis: ein Überschuss, wenn die Erträge die Aufwendungen übersteigen, oder ein Fehlbetrag, wenn sich dies umgekehrt verhält. Das Jahresergebnis geht in die Bilanz ein und führt dort zu einer Erhöhung oder Verminderung des Eigenkapitals.
Ergebnisrechnung wie auch Ergebnisplan setzen sich aus mehreren Teilergebnishaushalten zusammen. Diese können unterschiedlich gegliedert sein: entsprechend der Verwaltungsorganisation der Kommune oder aber nach den von der Kommune erstellten Leistungen und Produkten. Die organische Gliederung entspricht eher der bisherigen, an der Aufbauorganisation orientierten Gliederungsweise des Haushalts. Der Haushalt wird nach den einzelnen Verwaltungseinheiten aufgegliedert, so dass es pro Amt, Abteilung etc. einen (Teil-)Haushalt gibt. Die produktorientierte Gliederung orientiert sich am Leistungs- und Produktspektrum einer Kommune. Diesen Leistungen und Produkten werden Budgets zugeordnet, die einen Produkt(teil)haushalt bilden.

Im Finanzhaushalt (Finanzrechnung bzw. Finanzplan) werden die Gesamtsumme aller Zahlungen der laufenden Verwaltungstätigkeit, aus Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahmen, Tilgungen) festgeschrieben. Damit werden also sämtliche Zahlungsströme (Ein- und Auszahlungen) festgehalten, der Kreditbedarf festgestellt sowie die Finanzierungsquellen (Mittelherkunft und Mittelverwendung) dargestellt. Außerdem wird die Veränderung des Zahlungsmittelmittelbestandes dokumentiert. Der Saldo aus der Finanzrechnung (Geldüberschuss oder –fehlbetrag) fließt auf der Aktivseite als Veränderung des Bestands an liquiden Finanzmitteln der Kommune in die Bilanz ein.
Der Finanzplan ist die Grundlage dafür, dass die Verwaltung im jeweiligen Haushaltsjahr ermächtigt ist, investive Auszahlungen zu tätigen oder Kredite aufzunehmen. Auch Finanzrechnung und –plan sind wie der Ergebnishaushalt gegliedert.

c. weitere Bestandteile der Haushaltsplanung
Unabhängig vom jeweiligen Rechnungssystem enthält der Haushalt in jedem Fall einen Vorbericht, eine mittelfristige Investitions- und Finanzplanung und den Stellenplan.

Aus dem Vorbericht lässt sich ein guter Überblick über die Entwicklung der Gemeindefinanzen gewinnen. Er ist ein Konzentrat des Haushaltsplans. Ihm kommt als Informationslieferant für interessierte Bürgerinnen wie auch das Kommunalparlament selbst große Bedeutung zu.

Die gesetzlich vorgeschriebene fünfjährige Finanzplanung besteht aus dem Finanzplan und dem mfr. Investitionsprogramm. Im Rahmen der Finanzplanung soll die dauernde finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommune an Hand einer groben Einnahmen- und Ausgabenprognose dargestellt und insbesondere der künftige Investitionsbedarf und die Möglichkeiten seiner Finanzierung geklärt werden. Als Grundlage für die Finanzplanung ist ein Investitionsprogramm aufzustellen, das spätestens gemeinsam mit dem Haushaltsplan vorgelegt werden muss. Es enthält die im Planungszeitraum vorgesehenen Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen. Die Aufteilung in Jahresabschnitte mit entsprechenden Teilbeträgen ist vorgeschrieben. Jede vorgesehene Maßnahme ist gesondert mit den dafür vorgesehenen Ausgaben aufzuführen.
Der Stellenplan hat die im Haushaltsjahr erforderlichen Stellen der Beamten und der nicht nur vorübergehend beschäftigten Arbeitnehmer nach Art und Besoldungs- und Entgeltgruppen auszuweisen. Im Stellenplan ist ferner für jede Besoldungs- und Entgeltgruppe die Gesamtzahl der Stellen für das Vorjahr sowie der am 30. Juni des Vorjahres besetzten Stellen anzugeben. Wesentliche Abweichungen vom Stellenplan des Vorjahres sind zu erläutern. Im Stellenplan sind Stellen als künftig wegfallend (kw) zu bezeichnen, soweit sie in folgenden Haushaltsjahren voraussichtlich nicht mehr benötigt werden. Stellen sind als künftig umzuwandeln zu bezeichnen (ku), soweit sie in den folgenden Haushaltsjahren voraussichtlich in Stellen einer niedrigeren Besoldungs- oder Entgeltgruppe oder in Stellen anderer Art umgewandelt werden können.

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