Planen und Bauen in Kommunen – Grundlagen

(Stand Februar 2016; erstellt von Dr. Gerd Rudel und Peter Gack)

Stark gekürzter Auszug aus der Broschüre "Kommunale Politik gestalten")

Die Planungshoheit der Gemeinden ist ein wesentliches Instrument des grundgesetzlich verankerten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung.  Deshalb gehört das Thema „Planen und Bauen“ – zum alltäglichen Brot der Kommunalpolitiker/innen. Wie sich ein Dorf oder eine Stadt in der Zukunft entwickeln soll, haben der Stadt- bzw. Gemeinderat – abgesehen von überörtlichen Planungen und Gesetzesvorgaben - weitgehend in der eigenen Hand.

A) Das Bauplanungsrecht
Die wesentlichen Instrumente zur Wahrnehmung der kommunalen Planungshoheit der Stadt/Gemeinde sind:

a) Der Flächennutzungsplan (FNP)
Der FNP wird in der Regel für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt und stellt die Grundzüge der beabsichtigten bzw. tatsächlichen baulichen Nutzung des Gemeindegebiets dar. Der FNP hat als vorbereitende Bauleitplanung nach Außen keine rechtsverbindliche Wirkung. D.h.: Aus der Ausweisung einer bestimmten Fläche z.B. als Wohnbaufläche kann ein Grundstückseigentümer kein Baurecht für sich ableiten. Dies geschieht erst über eine entsprechende Ausweisung in einem Bebauungsplan.

b) Der Bebauungsplan (BP)
Der BP ist eine kommunale Satzung und enthält rechtsverbindlichen Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung, zum Maß der baulichen Nutzung, zu den überbaubaren Grundstücksflächen und zu den örtlichen Verkehrsflächen innerhalb eines räumlich abgegrenzten Bereichs (Geltungsbereich).

Die rechtlichen Grundlagen hierfür sind im Baugesetzbuch (BauGB) verankert. Weitere wichtige Bundesgesetze in diesem Zusammenhang sind die Baunutzungsverordnung (BauNVO) und die Planzeichenverordnung (PlanzV).

Die Verfahren für die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplänen sind im BauGB einheitlich geregelt. Ein Verfahren zur Aufstellung eines BP beginnt mit einem mit einem Aufstellungsbeschluss des Gemeinderats, in dem die Art des Verfahrens (Neuaufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung) sowie der Geltungsbereich des Plans angegeben werden. Die Gemeinde muss den Aufstellungsbeschluss in ortsüblicher Weise bekannt machen. Die Ausarbeitung eines ersten Planentwurfs kann durch eine/n Architekten/in, die Ortsplanungsstelle bei der Regierung oder durch ein eigenes Planungsamt erfolgen. Dieser Entwurf ist die Grundlage für die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden. Hierfür wiederum gibt es feste Mindestvorgaben zur Dauer und zum Inhalt im BauGB. Der Gemeinde ist natürlich frei gestellt bei der Bürgerbeteiligung mehr Anstrengungen zu unternehmen, als dies im Gesetz vorgeschrieben ist.

Seit dem Jahr 2004 gibt es die Pflicht im Rahmen eines Bauleitplanverfahrens eine Umweltprüfung vorzunehmen. Dabei sind die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen der Planung zu ermitteln und in einem als Umweltbericht bezeichnetem Teil der Begründung zu beschreiben und zu bewerten. Die Öffentlichkeit sowie die Behörden und sonstigen TÖB werden im Rahmen des Aufstellungsverfahrens beteiligt und die Ergebnisse der Beteiligung in der Abwägung berücksichtigt.

Weitere für die Kommune wichtige aktive planungsrechtliche Instrumente des Baugesetzbuches sind:

Die Veränderungssperre, der städtebauliche Vertrag, die städtebauliche Sanierungsmaßnahme, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme, der Stadtumbau, die Soziale Stadt, die Erhaltungssatzung und städtebauliche Gebote.

B) Das Bauen im unbeplanten Bereich

a) Bauvorhaben im Innenbereich (§ 34 BauGB)
Für Gemeindeteile, die zwar bebaut sind, für die aber kein Bebauungsplan existiert, wird die Zulässigkeit eines Bauvorhabens danach beurteilt, ob es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die „Eigenart der näheren Umgebung“ einfügt. Hier gibt es naturgemäß einen großen Interpretationsspielraum und im Stadt- oder Gemeinderat kann trefflich gestritten werden.

b) Bauvorhaben im Außenbereich (§ 35 BauGB)
Ziel des § 35 BauGB ist der Schutz des Außenbereichs vor einer Bebauung, aber auch vor einer Erweiterung oder Verfestigung bereits vorhandener Bebauung. Im Außenbereich ist Bauen deshalb nur ausnahmsweise zulässig. Es gibt aber privilegierte Vorhaben, die zu genehmigen sind, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Abs. 1 zählt diese privilegierten Vorhaben im Einzelnen auf. Am bekanntesten sich Vorhaben landwirtschaftlicher Betriebe oder mittlerweilen auch Windenergieanlagen.
Öffentliche Belange, die einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen können, sind z.B.:

  • entgegenstehende Darstellungen im Flächennutzungs- oder Landschaftsplan oder im Regionalplan (oder eben die 10H-Regelung bei Windenergieanlagen)
  • schädliche Umweltauswirkungen, Gefährdung der Wasserwirtschaft,
  • Beeinträchtigung von Belangen des Naturschutzes, der Landschaftspflege oder des Denkmalschutzes,
  • Entstehung oder Verfestigung von Splittersiedlungen.

Wirksame Instrumente, die selbst ein privilegiertes Vorhaben verhindern, sind also ein Flächennutzungsplan mit qualifizierten Standortaussagen, das Landesentwicklungsprogramm und der Regionalplan.


C) Das Bauordnungsrecht

Als rechtliche Grundlage dient die Bayerische Bauordnung (BayBO) und deren Nebengesetzen (Verordnungen).
In Bayern gibt es für die Genehmigung eines Bauvorhabens drei Möglichkeiten:

  • das Freistellungsverfahren;
  • das vereinfachte Genehmigungsverfahren;
  • das „normale“ Genehmigungsverfahren.
    Daneben gibt es noch genehmigungsfreie Maßnahmen (Art. 56 und 57 BayBO)

a) Das Freistellungsverfahren (Art. 58 BayBO)
Die Freistellung von einem Genehmigungsverfahren ist nur in Gebieten mit einem qualifizierten Bebauungsplan möglich, wenn dieses Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans und anderen örtlichen Bauvorschriften nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Es ist nur möglich für Bauvorhaben, die keine Sonderbauten (Art. 2 Abs. 4 BayBO) darstellen, das sind in der Regel Bauvorhaben mit geringer Schwierigkeit, eingeschossige gewerbliche Lagergebäude und gewerblich genutzte Gebäude mit nicht mehr als 12 Metern Höhe und einer Grundfläche von maximal 500 Quadratmetern, Wohngebäude mittlerer Höhe (also bis zu 22 Meter).

b) Das vereinfachte Genehmigungsverfahren (Art. 59 BayBO)
Das vereinfachte Genehmigungsverfahren wird auf alle Bauvorhaben angewandt, die nicht entweder allgemein oder im Rahmen des Freistellungsverfahrens genehmigungsfrei oder als Sonderbauten im regulären Genehmigungsverfahren zu behandeln sind. Es wird also auf alle nicht genehmigungsfreien Bauvorhaben mittlerer und geringer Schwierigkeit angewandt. Das vereinfachte Verfahren beschränkt die Bauaufsichtsbehörden auf die Prüfung eines Kernbereichs von öffentlich-rechtlichen Vorschriften:

c) Das reguläre Baugenehmigungsverfahren (Art. 60 BayBO)
Das „normale“ Baugenehmigungsverfahren ist zwingend nur noch bei so genannten Sonderbauten (Art. 2 Abs. 4 BayBO) anzuwenden. Das sind solche Bauvorhaben, die auf Grund ihrer Größe, Art oder Nutzung besondere Risiken bergen und die für größere Personenkreise eine Gefahr an Leib und Leben darstellen können. Dazu gehören Hochhäuser, Krankenhäuser, gewerbliche Anlagen mit mehr als 1600 Quadratmeter Grundfläche, Verkaufsstätten mit mehr als 2000 Quadratmeter Geschossfläche, Gaststätten mit mehr als 60 Plätzen, Beherbergungsbetriebe mit mehr als 30 Betten sowie Schulen oder Kindergärten mit mehr als zwei Gruppen.

Für die Baugenehmigung sind die Landratsämter und die kreisfreien Städte sowie die Großen Kreisstädte zuständig. Andere kreisangehörige Gemeinden müssen zu einem Bauvorhaben in ihrem Gemeindegebiet eine Stellungnahme abgeben. Diese Stellungnahme und die mögliche Erklärung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 BauGB darf sich ausschließlich auf Fragen des Planungsrechts (nach den §§ 31-35 BauGB) sowie auf solche Bereiche beziehen, die in einer gemeindlichen Satzung geregelt sind.

Besteht beim Bauherrn Unklarheit darüber, ob und evtl. mit welchen Auflagen sein Bauvorhaben genehmigungsfähig ist, dann kann er einen Antrag auf Vorbescheid stellen (Art. 71 BayBO). Der Vorbescheid ist ein einfaches und kostengünstiges Instrument, um einzelne Fragen der Zulässigkeit eines Bauvorhabens zu klären. Der Vorbescheid ist eine vorweggenommene Teilbaugenehmigung. Er bindet die Gemeinde und die Bauaufsichtsbehörde in den darin angesprochenen Punkten – allerdings nur in diesen. Die Bindungswirkung des Vorbescheids erstreckt sich auf die Dauer seiner Gültigkeit (maximal drei Jahre mit der - mehrmaligen -Möglichkeit einer Verlängerung um jeweils zwei Jahre!).

Die Baugenehmigung darf nur versagt werden, wenn das bauaufsichtliche Verfahren ergeben hat, dass das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. Die Bauwerberin hat einen Anspruch auf Baugenehmigung, wenn das Vorhaben zulässig ist. Eine widerrechtliche Versagung löst Schadensersatzansprüche aus. Die Genehmigung muss schriftlich erfolgen. Die Baugenehmigung kann Auflagen oder Bedingungen enthalten. In diesem Fall kann vom Bauherrn eine Sicherheitsleistung verlangt werden (Art. 68 Abs. 3 BayBO). Sofern im Bescheid keine andere Frist genannt wird, ist eine Baugenehmigung vier Jahre lang gültig. Die Frist kann auf Antrag für jeweils zwei Jahre verlängert werden (Art. 69 BayBO).

d) Örtliche Bauvorschriften (Art. 81 BayBO)
Der Art. 81 BayBO enthält einen umfangreichen Katalog von Themen, für deren Regelung die Gemeinde eine eigene Satzung erlassen kann. Solche örtlichen Bauvorschriften sind möglich für die Gestaltung des Ortsbilds, das Verbot von Werbeanlagen, die Gestaltung von Abstandsflächen (abweichend von Art. 6 und 7 BayBO), die Herstellung von Kinderspielplätzen, die Herstellung oder die Beschränkung des Baus von Stellplätzen, die Herstellung von Fahrradabstellanlagen, den Schutz von Bäumen. Schon diese Aufzählung zeigt, welch politisches Potenzial in diesen örtlichen Bauvorschriften steckt. Die örtlichen Bauvorschriften können für das gesamte Gemeindegebiet erlassen werden, aber auch nur für bestimmte Ortsteile, Straßen, Gebiete oder Plätze. Sie werden als eigenständige, nicht genehmigungspflichtige Satzungen erlassen oder im Rahmen von Bebauungsplänen integriert. Im ersten Falle gibt es kein gesondertes Verfahren mit Bürgerbeteiligung, im zweiten gelten die Vorschriften des BauGB analog.

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